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規(guī)劃的框架和基本要素一般包括環(huán)境和發(fā)展條件分析、指導方針和總體思路、目標指標、主要任務、“三個重大”、規(guī)劃實施等。一個科學的規(guī)劃，必須從國情實際出發(fā)，遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律、社會規(guī)律，立足全局和長遠戰(zhàn)略，準確把握發(fā)展大勢和階段性特征，研究提出切實可行的發(fā)展目標，聚焦解決發(fā)展難題，明確重點任務舉措，這樣才能更有生命力、更好指導經濟社會發(fā)展實踐。
深入研判內外環(huán)境和發(fā)展條件
正確分析發(fā)展環(huán)境，把握國內外發(fā)展大勢，是制定好規(guī)劃的前提。規(guī)劃的第一部分一般是環(huán)境分析，主要回顧上一個五年發(fā)展成就，論述發(fā)展基礎，分析面臨的形勢和存在的問題，預測未來五年的發(fā)展趨勢。如“十四五”規(guī)劃的第一章發(fā)展環(huán)境指出“十四五”時期世界正經歷百年未有之大變局，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，我國已轉向高質量發(fā)展階段。
“十五五”時期，外部環(huán)境可能更加復雜，不確定性和挑戰(zhàn)更多，我國正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，人民對美好生活有更多期盼。要統(tǒng)籌把握好中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，認真分析國際發(fā)展環(huán)境，準確把握國內經濟社會發(fā)展的趨勢性特征，突出底線思維，增強憂患意識，重點研判可能面臨的重大風險挑戰(zhàn)，充分挖掘自身優(yōu)勢，在挑戰(zhàn)中尋找機遇、創(chuàng)造機遇，維護用好發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。
認真謀劃總體發(fā)展思路
發(fā)展思路是在對國內外發(fā)展環(huán)境和發(fā)展趨勢分析判斷的基礎上，提出的未來五年發(fā)展的指導思想、主要原則、主題主線等總體思路，是國家戰(zhàn)略意圖的具體體現。從“九五”計劃開始，我們強調推動經濟增長方式從粗放型向集約型轉變；“十五”計劃突出把發(fā)展作為主題、把結構調整作為主線；“十一五”規(guī)劃提出以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局；“十二五”規(guī)劃提出以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線；“十三五”規(guī)劃提出創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，“十四五”規(guī)劃提出以推動高質量發(fā)展為主題，加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這些總體思路，對指導經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的導向作用。
編制好“十五五”規(guī)劃，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，著眼全面建設社會主義現代化國家，立足我國基本國情和發(fā)展階段，堅持發(fā)展第一要務，突出推動高質量發(fā)展、保持經濟持續(xù)健康發(fā)展，突出以人民為中心的發(fā)展思想，突出以改革創(chuàng)新破解發(fā)展難題，實事求是、遵循規(guī)律，著眼長遠、統(tǒng)籌兼顧提出“十五五”時期發(fā)展目標、工作思路、重點任務，給社會良好預期，激勵全國上下努力奮進。
科學制定目標指標
規(guī)劃目標集中體現了發(fā)展導向和需要達到的發(fā)展水平。發(fā)展目標包括定性描述和定量指標。不同發(fā)展時期，目標指標的性質不同。計劃經濟時期，五年計劃是指令性的，指標也是指令性的，以產品產量和建設規(guī)模的指標為主；在計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期，計劃是指導性的，指標主要是預測性的；在社會主義市場經濟體制下，規(guī)劃是宏觀性、戰(zhàn)略性和政策性的，指標既有預期性的也有約束性的。如“十四五”規(guī)劃緊扣全面建設社會主義現代化國家的戰(zhàn)略安排，提出六方面主要目標，設置了經濟發(fā)展、創(chuàng)新驅動、民生福祉、綠色生態(tài)、安全保障五大類、20個主要指標。這些目標指標充分體現了新發(fā)展理念和以人民為中心的發(fā)展思想，體現了以提高發(fā)展質量和效益為中心的導向。設立明確的發(fā)展目標指標，起到了提振信心匯聚民意、促進共同奮斗的作用。
謀劃“十五五”規(guī)劃的目標，要按照總體安排，統(tǒng)籌做好2025年、2035年和2050年發(fā)展目標的銜接。指標設定要突出現代化目標導向和發(fā)展不平衡不充分的問題導向，與基本國情、發(fā)展階段、客觀規(guī)律、社會期待相契合，體現以人民為中心的發(fā)展思想和高質量發(fā)展要求，同時加強與“十四五”規(guī)劃目標、高質量發(fā)展綜合績效評價指標體系等的銜接。既要科學前瞻、盡力而為、激勵人心，給社會以良好預期，又要堅持實事求是、量力而行、留有余地。指標測算應充分運用模型工具，采用大數據等手段輔助決策確保目標指標科學合理。
精準謀劃重大任務
重大任務舉措是規(guī)劃內容的主體，是實現規(guī)劃目標的路徑和抓手。計劃經濟時期，主要任務是要完成工農業(yè)生產指標和基本建設投資。在計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期，主要任務是保持社會總需求與社會總供給基本平衡，扭轉農業(yè)與工業(yè)、基礎工業(yè)與加工業(yè)比例失調，增加國家財政收入、保持合理信貸規(guī)模等。在社會主義市場經濟體制下，任務更加豐富，如優(yōu)化工業(yè)結構、加強基礎設施建設、完善社會主義市場經濟體制、推進新型城鎮(zhèn)化、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展等?！笆奈濉币?guī)劃要圍繞總的目標要求，加強研究事關國家長遠發(fā)展的大戰(zhàn)略，協(xié)調跨部門跨行業(yè)的大政策，跟蹤分析經濟運行的大趨勢，推動具有全局性影響的跨區(qū)域大項目，提出一批關鍵性任務和創(chuàng)新性舉措，統(tǒng)籌謀劃各領域發(fā)展重點任務，為全面建設社會主義現代化國家開好局、起好步。
研究提出“三個重大”
重大政策、重大改革開放舉措、重大工程和項目是規(guī)劃重大任務的主要組成部分。特別是重大工程項目，這是規(guī)劃實施的重要支撐和抓手?！耙晃濉庇媱澨岢隽思辛α拷ㄔO蘇聯幫助我國設計的156個項目，到1957年底，有135個已施工建設，為我國建立獨立完整的工業(yè)體系、實現社會主義工業(yè)化奠定了初步基礎。《“十四五”規(guī)劃綱要》提出了102項重大工程項目，作為規(guī)劃實施的重要抓手，突出虛實結合，建立實施臺賬，明確主體責任、時間節(jié)點，構建縱橫聯動的推進機制，定期監(jiān)測、分類施策予以推進，確保以重點推進帶動規(guī)劃的全面實施。
要認真謀劃“十五五”時期經濟社會發(fā)展的重要支撐，圍繞推動經濟發(fā)展、增進人民福祉、防范化解風險等，研究推出一批重大政策。要繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調控，在區(qū)間調控基礎上加強定向調控、相機調控和精準調控。要不斷完善基本公共服務體系，切實保障和改善民生，增強群眾獲得感。要加強重大風險防控，推動在發(fā)展中逐步化解各種風險隱患。要加強政策的協(xié)調配合，實現政策組合最優(yōu)化、政策效應最大化，解決過去有些規(guī)劃目標與政策工具不協(xié)調問題，做到規(guī)劃定方向、政策作保障。
要圍繞增強發(fā)展內生動力、激發(fā)市場活力，研究推出一批重大改革開放舉措，尤其要按照厘清政府和市場、政府和社會關系的要求，聚焦突出矛盾和關鍵環(huán)節(jié)，在深化“放管服”改革、打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境上取得更大進展，充分釋放市場活力和社會創(chuàng)造力。
要圍繞補短板、促升級、增后勁、惠民生，研究推出一批重大工程和項目。推進重大工程項目，不僅要注重提升基礎設施水平，還要注重增強產業(yè)創(chuàng)新力和競爭力、促進改善生態(tài)環(huán)境、提高人民群眾生活水平，更加注重發(fā)揮社會力量作用。
強化規(guī)劃實施保障
規(guī)劃藍圖只有落地實施，才能轉化為發(fā)展實效。在不同發(fā)展階段，規(guī)劃中“規(guī)劃實施”部分的內容和要求也不同。在計劃經濟時期，計劃實施主要依靠政府力量，通過黨的號召、計劃安排、工作部署和政策支撐，確保計劃得到實施。在社會主義市場經濟體制下，規(guī)劃的實施主要依靠制定實施年度計劃、完善各項政策、分解約束性指標、安排政府投資、編制實施專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等方式，保障規(guī)劃目標任務得到落實。這就要求規(guī)劃內容要更加明確，對規(guī)劃實施要提出具體要求。比如“十一五”規(guī)劃指出，對于規(guī)劃提出的農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)等的發(fā)展方向，利用外資、對外貿易等的發(fā)展重點，是對市場主體的導向，主要依靠市場主體自主行為實施；對于規(guī)劃確定的保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展、轉變經濟增長方式調整優(yōu)化經濟結構等重點任務，主要通過完善市場機制和利益導向機制努力實現；對于規(guī)劃確定的義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障社會救助、促進就業(yè)等公共服務領域的任務，是政府的承諾，各級政府要切實履行職責，運用公共資源全力完成?？偟膩砜?，在規(guī)劃中都有相應內容和要求以保證規(guī)劃得到有效實施。
“十五五”規(guī)劃要把抓落實擺在更加突出位置，制定具體方案明確責任分工，確保任務落地。要發(fā)揮頂層設計對基層實踐的引領、規(guī)劃、指導作用，鼓勵各地從實際出發(fā)進行探索，因地制宜，把握好政策界限范圍、尺度和節(jié)奏。要進一步建立健全規(guī)劃實施機制，落實規(guī)劃實施責任，完善監(jiān)測評估，強化分類實施，健全動態(tài)調整和修訂機制，完善實施監(jiān)督考核，加快發(fā)展規(guī)劃立法，提升規(guī)劃實施效能。
