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一些地方聚焦階段性戰(zhàn)略任務(wù)和城市發(fā)展，通過(guò)統(tǒng)一指標(biāo)設(shè)置、重大戰(zhàn)略問(wèn)題研究、功能—空間傳導(dǎo)等做法推動(dòng)“兩規(guī)”銜接取得積極成效，但在規(guī)劃定位、主要內(nèi)容、工作機(jī)制等方面存在挑戰(zhàn)與難點(diǎn)，建議加強(qiáng)對(duì)地方編制戰(zhàn)略性規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)，明確各類(lèi)規(guī)劃的功能定位和重點(diǎn)次序，進(jìn)一步強(qiáng)化各類(lèi)規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制。

黨的二十屆三中全會(huì)指出，要健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制。近年來(lái)，一些地方通過(guò)編制實(shí)施戰(zhàn)略性規(guī)劃推動(dòng)五年發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”）的銜接落實(shí)。這一情況與當(dāng)前各地正在開(kāi)展的“十五五”規(guī)劃編制工作之間的具體影響，值得關(guān)注重視。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方聚焦階段性戰(zhàn)略任務(wù)和城市發(fā)展，通過(guò)統(tǒng)一指標(biāo)設(shè)置、重大戰(zhàn)略問(wèn)題研究、功能—空間傳導(dǎo)等做法推動(dòng)“兩規(guī)”銜接取得積極成效，但在規(guī)劃定位、主要內(nèi)容、工作機(jī)制等方面存在挑戰(zhàn)與難點(diǎn)，建議加強(qiáng)對(duì)地方編制戰(zhàn)略性規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)，明確各類(lèi)規(guī)劃的功能定位和重點(diǎn)次序，進(jìn)一步強(qiáng)化各類(lèi)規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制。

部分地方編制實(shí)施戰(zhàn)略性規(guī)劃推動(dòng)規(guī)劃銜接

發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃由于側(cè)重點(diǎn)和規(guī)劃期限不同，采取不同的經(jīng)濟(jì)和空間指標(biāo)體系，在某些環(huán)節(jié)上不能形成有效對(duì)應(yīng)關(guān)系，影響規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)效率。為推動(dòng)“兩規(guī)”銜接，不少地方政府探索編制具有全局性、綜合性、長(zhǎng)期性的戰(zhàn)略性規(guī)劃，以期更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)土空間布局相適應(yīng)。

地方政府具體做法主要包括：

一是建立統(tǒng)一的規(guī)劃指標(biāo)體系。一些地方通過(guò)編制戰(zhàn)略性規(guī)劃，綜合既有“十四五”規(guī)劃和國(guó)土空間總體規(guī)劃指標(biāo)體系，借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)綜合型、專(zhuān)業(yè)型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系案例，根據(jù)城市核心功能，建立綜合指標(biāo)體系，對(duì)2025、2035年等近遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)，力求銜接“十四五”規(guī)劃與國(guó)土空間總體規(guī)劃，以提升規(guī)劃指標(biāo)的指導(dǎo)性、落地性。

二是加強(qiáng)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略問(wèn)題研究。一些地方在戰(zhàn)略性規(guī)劃中，特別注重規(guī)劃的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、前瞻性，對(duì)城市總體定位及目標(biāo)、常住人口規(guī)模預(yù)測(cè)、空間布局方向等中長(zhǎng)期戰(zhàn)略問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。通過(guò)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略研究，進(jìn)一步找準(zhǔn)自身優(yōu)勢(shì)定位，發(fā)現(xiàn)深層次矛盾和突出瓶頸制約，為謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)舉措和國(guó)土空間布局安排提供良好支撐。

三是建立將城市功能落實(shí)到重點(diǎn)片區(qū)的功能—空間傳導(dǎo)鏈條。一些地方通過(guò)編制戰(zhàn)略性規(guī)劃，緊緊圍繞城市總體定位，在充分梳理城市產(chǎn)業(yè)空間資源基礎(chǔ)上，謀劃城市核心功能，并將城市核心功能細(xì)化落實(shí)到重點(diǎn)功能片區(qū)規(guī)劃上，搭建發(fā)展戰(zhàn)略到國(guó)土空間的傳導(dǎo)鏈條。同時(shí)，通過(guò)編制一套實(shí)施方案，對(duì)重點(diǎn)功能片區(qū)的發(fā)展和建設(shè)目標(biāo)、路徑、舉措等進(jìn)行指引，“以點(diǎn)帶面”發(fā)揮核心示范與帶動(dòng)作用，保障規(guī)劃落地實(shí)施。

面臨的挑戰(zhàn)與難題

一是與現(xiàn)有規(guī)劃的關(guān)系有待明晰。雖然各地編制的戰(zhàn)略規(guī)劃定位極高，并對(duì)其在推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃銜接上寄予厚望，但實(shí)際上其在現(xiàn)有規(guī)劃體系中的地位不明確，對(duì)“兩規(guī)”銜接缺乏正式的法規(guī)和政策依據(jù)，可能導(dǎo)致最終實(shí)施效果打折扣。部分地方提出要以戰(zhàn)略性規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，但中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》明確提出，在規(guī)劃體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位的應(yīng)是發(fā)展規(guī)劃，地方編制的戰(zhàn)略性規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位關(guān)系有待進(jìn)一步理順明晰。

二是對(duì)發(fā)展內(nèi)容的重視和聚焦不夠。一些地方編制的戰(zhàn)略性規(guī)劃雖被寄望于將發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)各類(lèi)規(guī)劃，但實(shí)際編制內(nèi)容上過(guò)于側(cè)重于生產(chǎn)、生活、生態(tài)等空間擺布，并沒(méi)有突破傳統(tǒng)空間性規(guī)劃技術(shù)路線，指導(dǎo)城市建設(shè)的意味過(guò)濃。這導(dǎo)致戰(zhàn)略性規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)謀劃不足，對(duì)各領(lǐng)域重大戰(zhàn)略和重大舉措的統(tǒng)籌安排不夠，更像是國(guó)土空間規(guī)劃的前期研究，難以成為銜接發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃或上位規(guī)劃的橋梁。

三是組織協(xié)調(diào)機(jī)制尚待完善。一些地方城市為編好戰(zhàn)略性規(guī)劃，雖然在黨委和政府層面成立了專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃編制小組，共同編制戰(zhàn)略性規(guī)劃。但在實(shí)際編制組織中，主要仍由組織編制國(guó)土空間規(guī)劃的部門(mén)牽頭組織編制，其他部門(mén)仍然停留在淺層次參與，導(dǎo)致規(guī)劃部門(mén)性大于綜合性，進(jìn)而影響到戰(zhàn)略性規(guī)劃銜接“兩規(guī)”的作用。

相關(guān)政策建議

一是統(tǒng)一地區(qū)戰(zhàn)略定位及目標(biāo)。戰(zhàn)略定位及目標(biāo)可以幫助政府明確該地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和方向，有效引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，避免大波折和走上彎路，是“兩規(guī)”銜接重點(diǎn)之一。目前地區(qū)戰(zhàn)略定位并不屬于地方發(fā)展規(guī)劃的要件，但屬于地方國(guó)土空間規(guī)劃要件，易造成“兩規(guī)”不統(tǒng)一。地方在編制戰(zhàn)略性規(guī)劃時(shí)，需要綜合考慮地區(qū)歷史背景、資源稟賦、地理位置、社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等多方面因素，找準(zhǔn)比較優(yōu)勢(shì)，提出符合地區(qū)實(shí)際情況和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的戰(zhàn)略定位及目標(biāo)。

二是科學(xué)設(shè)置戰(zhàn)略性規(guī)劃內(nèi)容。戰(zhàn)略性規(guī)劃時(shí)間上以20年左右的長(zhǎng)期為主，內(nèi)容上主要體現(xiàn)指導(dǎo)性和愿景性。對(duì)未來(lái)10—20年的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源環(huán)境、體制改革等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和中長(zhǎng)期趨勢(shì)的充分研判和人口規(guī)模進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，將為發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃編制和修訂提供重要參考。同時(shí)，要強(qiáng)化戰(zhàn)略性規(guī)劃對(duì)空間布局的指引，將地方功能定位和戰(zhàn)略任務(wù)分解到具體空間片區(qū)，并分區(qū)安排項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的時(shí)間謀劃與國(guó)土空間規(guī)劃的空間落位有效銜接。

三是把握好戰(zhàn)略性規(guī)劃編制實(shí)施的時(shí)機(jī)。理順戰(zhàn)略性規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位，明確其促進(jìn)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃銜接并就某些重大問(wèn)題達(dá)成共識(shí)的橋梁作用，而不應(yīng)取代和影響現(xiàn)有規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)或基礎(chǔ)性地位。明確地方可將戰(zhàn)略性規(guī)劃確定的人口預(yù)測(cè)結(jié)果、戰(zhàn)略定位、主要發(fā)展目標(biāo)、空間布局作為發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃編制修訂的重要參考。建立健全高位推動(dòng)、各部門(mén)緊密合作、發(fā)展改革部門(mén)主導(dǎo)的戰(zhàn)略性規(guī)劃編制及實(shí)施機(jī)制，并將其作為政府審查各類(lèi)規(guī)劃編制的重要依據(jù)。統(tǒng)籌好戰(zhàn)略性規(guī)劃與其他規(guī)劃的編制時(shí)序，引導(dǎo)其與“十五五”發(fā)展規(guī)劃的編制時(shí)間適當(dāng)錯(cuò)開(kāi)。