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聚智慧、立產(chǎn)業(yè)、興地方
2025年《政府工作報告》將“低空經(jīng)濟(jì)”納入新質(zhì)生產(chǎn)力培育范疇，明確提出推動低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展。
所謂“低空經(jīng)濟(jì)”，是指依托無人駕駛飛行、低空智聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)技術(shù)，以低空空域?yàn)榈涂诊w行活動場景，涵蓋低空基礎(chǔ)設(shè)施、低空飛行器制造、低空運(yùn)營服務(wù)和低空飛行保障等領(lǐng)域的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)。從現(xiàn)實(shí)應(yīng)用來說，除了通勤和觀光以外，結(jié)合應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)、智慧城市等場景，未來將形成“地面+低空”立體交通體系。面對火爆的低空經(jīng)濟(jì)，法治能發(fā)揮什么作用？
我國低空經(jīng)濟(jì)仍有較大發(fā)展空間
我國低空經(jīng)濟(jì)潛力巨大，有研究報告顯示，2023年中國低空經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)5059.5億元，增速達(dá)33.8%，預(yù)計(jì)2026年可能突破1萬億元。但與20世紀(jì)70年代就已開始布局航空業(yè)并據(jù)此占有先驅(qū)優(yōu)勢的美國、研發(fā)創(chuàng)新能力強(qiáng)勁且低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈較為完備的德國、英國、法國、意大利等國家相比，我國低空經(jīng)濟(jì)仍有較大的發(fā)展空間。其中包括四個方面：
第一，空域資源利用率有待提升。相較全球平均水平，我國空域資源開發(fā)程度淺、報告空域占比低、低空目視航線少，并且各地方對低空空域的劃設(shè)方式、劃定標(biāo)準(zhǔn)、飛行審批、管理責(zé)任等規(guī)定不一。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施供給相對不足。2023年我國共有通用機(jī)場451個，僅為美國的9%。絕大多數(shù)城市的低空公共航路網(wǎng)尚未構(gòu)建，起降站、中轉(zhuǎn)站、低空智聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度緩慢。低空航空情報、氣象、維修等保障服務(wù)的支撐性不足。
第三，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)存在瓶頸。我國通用航空器產(chǎn)品種類豐富、無人機(jī)產(chǎn)業(yè)規(guī)模領(lǐng)先，但航空電子、飛行控制以及發(fā)動機(jī)等核心技術(shù)領(lǐng)域仍須依賴進(jìn)口，亟待進(jìn)一步提升國產(chǎn)化水平。
第四，應(yīng)用場景創(chuàng)新拓展不充分。我國低空經(jīng)濟(jì)的實(shí)際應(yīng)用主要集中于農(nóng)林植保、物流配送、空中巡邏等領(lǐng)域，不僅在場景類型、數(shù)量上遜于航空強(qiáng)國，還存在對無人機(jī)作業(yè)模式的依賴程度高、文體娛樂領(lǐng)域消費(fèi)力不足、商業(yè)飛行活動市場化不佳等問題。
法律規(guī)范跟不上低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展
從我國來說，低空經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，之所以存在上述短板，固然有低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚、時間較短的原因，但也存在著法律更新滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)范制定脫節(jié)于實(shí)踐需求等問題，從而制約其規(guī)模化與高質(zhì)量發(fā)展。
2016年以來，針對空域資源、基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)以及應(yīng)用場景等關(guān)鍵要素發(fā)展瓶頸，國務(wù)院及各部委先后制定《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進(jìn)通用機(jī)場有序發(fā)展的意見》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》等政策，上海、安徽等地方政府也紛紛制定《上海市低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2024-2027年）》《安徽省加快培育發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案 （2024-2027年）及若干措施》等政策。在現(xiàn)有法律體系尚無低空經(jīng)濟(jì)的專項(xiàng)性內(nèi)容，并且可能涉及低空飛行活動的《民用航空法》也較多地側(cè)重傳統(tǒng)航空活動，而未能為新型航空活動提供明確規(guī)范參照指引的情況下，亟須完善低空經(jīng)濟(jì)法律制度，助力低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
在市場經(jīng)濟(jì)的治理體系中，政策與法律各自具有不同的功能。與政策的靈活性、探索性和指導(dǎo)性相較，法律具有穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性特點(diǎn)。各地方在通過相關(guān)政策培育低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)過程中日益暴露的問題，反映出法治化建設(shè)亟待進(jìn)一步加強(qiáng)的客觀需求。
第一，低空空域的法律性質(zhì)不清、劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、跨域飛行不便、管理界限不明等問題，表明在空域資源的價值性轉(zhuǎn)變過程中，傳統(tǒng)低空空域管理制度與新型資源要素開發(fā)之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾，有待空域管理制度作出優(yōu)化調(diào)整。
第二，低空經(jīng)濟(jì)的技術(shù)規(guī)范較為滯后、市場準(zhǔn)入條件規(guī)定略顯粗疏、市場監(jiān)督規(guī)則相對缺失，這既要求以嚴(yán)格審慎的法治立場應(yīng)對新興技術(shù)廣泛適用可能導(dǎo)致的泛化危險，又要求將經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)化為更具穩(wěn)定性、可預(yù)見性的法律規(guī)范，以避免低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的非良性競爭與無序發(fā)展。
第三，諸多地方政策為低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新提供物質(zhì)性的直接激勵，但隨著產(chǎn)業(yè)生命周期進(jìn)入成熟階段，也會對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、法治化營商環(huán)境以及公平競爭審查機(jī)制等制度產(chǎn)生顯著需求。
圍繞“主體、內(nèi)容、程序”進(jìn)行法治設(shè)計(jì)
低空經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐瓶頸及其制約因素，要求法治對此作出能動回應(yīng)與有效調(diào)整。據(jù)此，應(yīng)加快《低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的制定步伐，著重考量空域管理、產(chǎn)業(yè)培育、技術(shù)創(chuàng)新等關(guān)鍵要素，圍繞“主體、內(nèi)容、程序”三個方面進(jìn)行具體規(guī)范設(shè)計(jì)。
首先，主體方面主要明確中央政府部門、地方政府及其部門以及行業(yè)協(xié)會的職責(zé)定位與應(yīng)然作用。由于低空經(jīng)濟(jì)不僅關(guān)乎社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還與空域、航空器等要素相涉，所以保障與促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)鍵要合理配置低空經(jīng)濟(jì)涉及的多個管理部門的權(quán)責(zé)內(nèi)容，最終形成職責(zé)明確、分工有序、配合緊密的低空空域協(xié)同管理體系。
對此，可以在《低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中明確中央空中交通管理委員會的最高空域管理權(quán)與全國低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)或活動的協(xié)調(diào)、監(jiān)管職責(zé)；建立地方政府、空中交通管理機(jī)構(gòu)、民用航空管理部門的聯(lián)席會議機(jī)制，主要協(xié)調(diào)解決低空空域管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飛行規(guī)則制定、飛行服務(wù)保障等工作中的重大問題；明確交通運(yùn)輸、發(fā)展改革、工信、公安、應(yīng)急、市場監(jiān)管、氣象等部門依次對低空基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、數(shù)據(jù)管理、安全管控、應(yīng)急救援、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、氣象信息監(jiān)測等事項(xiàng)負(fù)責(zé)，同時為確保低空經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、低空飛行安全有序，需在各部門之間建立有效的信息溝通機(jī)制；明確鼓勵各地探索構(gòu)建跨省、跨市飛行協(xié)同運(yùn)行管理模式；明確鼓勵中國航空運(yùn)輸協(xié)會等行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用，參與低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)范制定、企業(yè)監(jiān)督等工作。
其次，內(nèi)容方面主要圍繞場景、載具、市場等要素，對空域管理體制、航空器管理體系、企業(yè)管理機(jī)制作出系統(tǒng)性安排。
1、面向場景要素革新空域管理體制。
一是建立空域分類制度。明確低空空域的自然資源國家所有性質(zhì)，掌握低空空域使用現(xiàn)狀、切實(shí)需求以及可能應(yīng)用場景；編制低空空域規(guī)劃并納入城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，明確各類空域用途與功能，形成管制、空域、報告空域的分類劃設(shè)。
二是健全空域使用制度。明確低空空域的使用原則、方式；細(xì)分及合理編排低空空域航線，妥善處理低空空域使用權(quán)與其他權(quán)利的法律關(guān)系；厘清空域管理機(jī)關(guān)及其職責(zé)義務(wù)；建立空域效能評估體系。
三是完善空域監(jiān)管制度。堅(jiān)持低空空域管理的安全原則，將國家安全、飛行安全、數(shù)據(jù)安全作為考量因素，確保低空空域使用、航空器適航標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)信息收集共享等內(nèi)容符合安全性要求。鼓勵建立低空安全保障基金應(yīng)對伴隨低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的各類安全風(fēng)險，以用于試點(diǎn)設(shè)施維護(hù)維修、特殊事項(xiàng)預(yù)先賠付等情況。
2、面向載具要素健全航空器管理體系。
主要包括設(shè)立航空器登記制度與細(xì)化航空器飛行范圍。前者要求明確低空航空器的飛行資質(zhì)，包括具備航空器國籍登記證、適航證、機(jī)載無線電設(shè)備電臺執(zhí)照等證件；后者要求適當(dāng)放寬飛行環(huán)境，逐步開放滿足凈空條件、保障措施要求的非管制空域。允許即將進(jìn)行目視飛行活動的微輕小型無人駕駛航空器的申請豁免。
3、面向市場要素優(yōu)化企業(yè)管理機(jī)制。
一是確定市場準(zhǔn)入條件。明確要求從事低空經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動、飛行業(yè)務(wù)的企業(yè)具備相應(yīng)經(jīng)營許可證、運(yùn)營合格證，并確保該類企業(yè)具備相應(yīng)的技術(shù)能力、安全條件等。
二是提供科技創(chuàng)新的法治保障。科技創(chuàng)新是低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心驅(qū)動要素，為低空經(jīng)濟(jì)科技創(chuàng)新提供制度支持，既要固本強(qiáng)基夯實(shí)關(guān)鍵技術(shù)，還要集智攻關(guān)提高技術(shù)深度。具體來說，要鼓勵企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)面向世界科技前沿、經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、國家重大需求，對核心零部件、卡脖子技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)研發(fā)；持續(xù)強(qiáng)化低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度；鼓勵政府部門為地方企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)、支持與技術(shù)服務(wù)；鼓勵掌握科學(xué)技術(shù)的企業(yè)及研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)域性合作、國際性交流。
三是更新與制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。通過技術(shù)規(guī)范確保企業(yè)在航空器生產(chǎn)、飛行服務(wù)提供等過程中符合安全適航的特定要求。具體包括載具生產(chǎn)、飛行活動、設(shè)備配備三個維度。其一，載具生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)行業(yè)技術(shù)水平、依據(jù)安全保障需要、參考國際標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，對航空器設(shè)計(jì)、制造、操作、維護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定。其二，飛行活動標(biāo)準(zhǔn)。主要對飛行活動的操作規(guī)范、安全高度、安全間隔作出明確規(guī)定。其三，設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)。明確航空器應(yīng)具備符合國家和行業(yè)制定的安全標(biāo)準(zhǔn)，以及配備符合飛行活動要求的關(guān)鍵設(shè)備。
最后，程序方面主要包括飛行活動審批與操作員資質(zhì)認(rèn)定兩個部分內(nèi)容。
第一，飛行活動審批。明確單位或個人可以向管理部門提交低空飛行申報計(jì)劃，計(jì)劃須含有飛行時間、涉及空域范圍、航線路徑、飛行目的以及操作員資質(zhì)信息等內(nèi)容；管理部門對飛行路線、高度、速度進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保飛行活動符合空域使用管理規(guī)定，并且不會對軍事安全、民用航空活動產(chǎn)生負(fù)面影響。
第二，操作員資質(zhì)認(rèn)定。根據(jù)航空器類型，實(shí)行差異化資質(zhì)認(rèn)定體系：降低微輕小型無人機(jī)的準(zhǔn)入門檻，采用輕量化考核模式；針對從事商業(yè)飛行及可能從事安全風(fēng)險系數(shù)較高的飛行活動的操作員，設(shè)置較為嚴(yán)格的考核模式。同時，在明確規(guī)定相關(guān)飛行員、維修人員應(yīng)具備相應(yīng)的資格證書之外，要求相關(guān)人員定期接受專業(yè)培訓(xùn)和技能考核。（作者馬洪 賴德斌；分別為上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、上海財經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院院長；上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生）
