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01專項(xiàng)債新用途：投向政府投資引導(dǎo)基金 6月20日，中國債券信息網(wǎng)發(fā)布了2025年北京市第六批政府債券信息披露文件。 該文件顯示，6月26日北京市政府專項(xiàng)債券（三十五期）將公開招標(biāo)發(fā)行，該期債券計(jì)劃發(fā)行金額100億元，期限為10年，募集資金用于“北京市政府投資引導(dǎo)基金”，這一新用途也引發(fā)了業(yè)內(nèi)的關(guān)注。 “專項(xiàng)債投向政府投資引導(dǎo)基金是全國首次創(chuàng)新嘗試?！标兾骶挢S投資資訊有限責(zé)任公司高級(jí)投資顧問于曉明在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，預(yù)計(jì)可通過財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)社會(huì)資本，有望帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)。 “專項(xiàng)債投向政府投資引導(dǎo)基金是政策創(chuàng)新的重要嘗試，具有顯著必要性和積極影響?！敝袊虡I(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長宋向清也告訴《證券日?qǐng)?bào)》記者，這可為一些具有發(fā)展?jié)摿蛻?zhàn)略意義的項(xiàng)目或領(lǐng)域提供資金支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展等，有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。 從后續(xù)影響來看，這一方面能吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用，另一方面也對(duì)政府投資引導(dǎo)基金的管理運(yùn)營水平提出了更高要求。 2024年12月份，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍”，包括實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理等舉措。 《意見》明確，將完全無收益的項(xiàng)目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。 專項(xiàng)債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、債務(wù)利息等。 記者注意到，在實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理的背景下，當(dāng)前專項(xiàng)債的募集資金投向也日趨豐富，土地儲(chǔ)備、收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等方面均有新進(jìn)展。 對(duì)此，宋向清分析稱，首先，專項(xiàng)債投向擴(kuò)圍有利于精準(zhǔn)激活實(shí)體經(jīng)濟(jì)。其資金覆蓋領(lǐng)域從傳統(tǒng)基建向新興產(chǎn)業(yè)（如低空經(jīng)濟(jì)等）延伸，同時(shí)用于消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等，可直接改善企業(yè)現(xiàn)金流，暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)； 其次，有利于優(yōu)化資源配置效率，資金向土地收儲(chǔ)、保障性住房等民生領(lǐng)域傾斜，既有助于加速房地產(chǎn)市場庫存去化，又可提升公共服務(wù)供給質(zhì)量； 最后，有利于增強(qiáng)財(cái)政政策效能，放大財(cái)政資金撬動(dòng)作用。 于曉明表示，專項(xiàng)債投向擴(kuò)圍能精準(zhǔn)匹配新興領(lǐng)域需求，吸引民間資本培育新質(zhì)生產(chǎn)力；還可提升資金使用效率，有助于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 “專項(xiàng)債投向擴(kuò)圍將產(chǎn)生多維度有益影響，能更精準(zhǔn)地滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)多樣的資金需求，助力不同領(lǐng)域、不同項(xiàng)目的發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)繁榮。同時(shí)，這也有助于提升資金使用效率，避免資金閑置浪費(fèi)，充分發(fā)揮專項(xiàng)債的積極作用?！彼蜗蚯逭f。 02專項(xiàng)債：政府引導(dǎo)基金的募資新路來了 地方政府專項(xiàng)債券投向進(jìn)一步擴(kuò)圍，最新的一個(gè)舉動(dòng)是投向了政府投資基金。 6月20日，北京市財(cái)政局在中國債券信息網(wǎng)上公開了2025年北京市第六批政府債券信息披露文件，計(jì)劃在6月26日公開發(fā)行招標(biāo)北京市政府專項(xiàng)債券（三十五期），發(fā)行10年期總額100億元專項(xiàng)債券，投向北京市政府投資引導(dǎo)基金。 財(cái)達(dá)證券常務(wù)副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，以官方的口徑來說，此次專項(xiàng)債券資金投向政府投資引導(dǎo)基金實(shí)屬全國首次。專項(xiàng)債投入當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)基金將進(jìn)一步放大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，帶動(dòng)更多社會(huì)資本投入，精準(zhǔn)支持地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)。 （1）北京探路 “2015年設(shè)立之初，專項(xiàng)債券僅可用于政府投資項(xiàng)目。2019年對(duì)于專項(xiàng)債擴(kuò)大有效投資等政策的強(qiáng)化，也依舊是針對(duì)項(xiàng)目本身。”胡恒松說。 2019年6月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，明確地方政府要按照一一對(duì)應(yīng)原則，將專項(xiàng)債券嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)體政府投資項(xiàng)目，不得將專項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。 隨著近些年專項(xiàng)債額度大增，適合專項(xiàng)債的投資項(xiàng)目逐步減少，為更好發(fā)揮專項(xiàng)債強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用，去年底國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（下稱《意見》），其中一大舉措是擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域，實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。 胡恒松表示，在上述《意見》專項(xiàng)債投向“負(fù)面清單”中，政府投資基金不在其中，此次北京專項(xiàng)債資金投向北京市政府投資引導(dǎo)基金符合相關(guān)要求。 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財(cái)經(jīng)，此次專項(xiàng)債投向政府投資基金，是專項(xiàng)債投向擴(kuò)圍一大體現(xiàn)。政府投資基金是創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新的重要政策工具，近年來取得一定成績，但也存在一些問題。此次北京嘗試首次用專項(xiàng)債支持當(dāng)?shù)卣顿Y基金，具有一定試驗(yàn)性質(zhì)。 根據(jù)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，北京市政府投資引導(dǎo)基金（有限合伙）成立于2016年1月，由北京國有資本運(yùn)營管理有限公司（下稱“北京國管”）、北京市政府投資引導(dǎo)基金管理有限公司共同出資，其中北京國管出資比例約99.9%，受托管理北京市政府投資引導(dǎo)基金。 在2024年的機(jī)構(gòu)LP活躍榜單中，北京市政府投資引導(dǎo)基金（有限合伙）無論是出資規(guī)模還是出資基金的數(shù)量，都領(lǐng)先于大部分地區(qū)的政府引導(dǎo)基金。 執(zhí)中Zerone數(shù)據(jù)顯示，北京市政府投資引導(dǎo)基金2024年的出資規(guī)模高達(dá)891億元；其次是深圳市引導(dǎo)基金，出資規(guī)模約123億元，出資的子基金數(shù)量為11只。 北京大力鼓勵(lì)和支持私募股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，舉措之一是著力提升股權(quán)投資的長期資本供給，北京市政府投資引導(dǎo)基金總計(jì)將1000億元資金投向8只產(chǎn)業(yè)基金支持人工智能、信息技術(shù)、醫(yī)藥健康、綠色低碳、先進(jìn)制造等重點(diǎn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。 今年初北京市政府投資引導(dǎo)基金發(fā)生工商變更，出資額由1000.1億元增至2500.1億元。 6月，北京市政府發(fā)行100億元專項(xiàng)債資金投向北京市政府投資引導(dǎo)基金。 （1）風(fēng)險(xiǎn)可控 胡恒松表示，傳統(tǒng)的部分專項(xiàng)債項(xiàng)目經(jīng)常面臨“錢等項(xiàng)目”、資金沉淀等問題?；鹉Ｊ酵ㄟ^專業(yè)管理機(jī)構(gòu)市場化選擇項(xiàng)目，能夠提高資金周轉(zhuǎn)效率，且基金到期退出的收益可反哺財(cái)政，形成“投資-收益-再投資”的良性循環(huán)。 同時(shí)，專項(xiàng)債投入當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)基金將進(jìn)一步放大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，帶動(dòng)更多社會(huì)資本投入，精準(zhǔn)支持地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)。 胡恒松認(rèn)為，從理論上來說，此次專項(xiàng)債券用于政府投資基金的用途可以視為專項(xiàng)債券用途創(chuàng)新試點(diǎn)工作。由于北京市的政府性基金收入很高，100億的試點(diǎn)規(guī)模不會(huì)給其帶來償債壓力。 此次北京將專項(xiàng)債券投向政府投資引導(dǎo)基金，依托的是北京市較大的政府投資基金規(guī)?！?025年北京市新增1000億元用于重點(diǎn)支持人工智能、機(jī)器人等未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政府投資基金，全市基金規(guī)模已突破3000億元，具有良好的投資引導(dǎo)效應(yīng)。 “若此次基金帶來的效益能突破單一項(xiàng)目投資所帶來的專項(xiàng)收入或政府性基金收入，則可以類比土地儲(chǔ)備、收購存量房等，制定專項(xiàng)債券用于政府投資引導(dǎo)基金的相關(guān)政策，進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債券強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等積極作用?！焙闼烧f。 根據(jù)前述北京市財(cái)政局公布專項(xiàng)債券（二十一至三十五期）信用評(píng)級(jí)報(bào)告，此次投向北京市政府投資引導(dǎo)基金的100億元專項(xiàng)債，在項(xiàng)目償債資金來源及償債保障方面，本期債券償債資金納入北京市政府性基金預(yù)算管理，北京市政府性基金收入規(guī)模較大，對(duì)存量政府專項(xiàng)債券的保障情況較好。 從政府性基金支出來看，2024 年北京市政府性基金支出為 3034.1 億元，歷史到期債券本息均按時(shí)償付。 從北京市政府性基金收入對(duì)本期債券覆蓋程度來看，2022~2024 年北京市政府性基金收入平均水平對(duì)本期債券發(fā)行規(guī)模的保障倍數(shù)為21.44倍，全市政府性基金收入能夠覆蓋債券本息的償還。 溫來成表示，目前政府投資引導(dǎo)基金投資項(xiàng)目范圍比較廣，一些早期項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高，實(shí)踐中一些投資項(xiàng)目失敗比較常見。當(dāng)然政府投資基金是國家促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技創(chuàng)新重要工具，從其他國家來看一些采取市場化運(yùn)作的政府投資基金整體收益高于股市平均收益，國內(nèi)像深圳等地政府投資引導(dǎo)基金運(yùn)行效果不錯(cuò)。 因此專項(xiàng)債支持政府投資基金有一定的必要性，但同時(shí)也面臨較大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。 今年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求規(guī)范各類政府出資預(yù)算管理。政府出資主要包括通過預(yù)算直接出資、安排資金并委托國有企業(yè)出資等方式。 政府采取注資國有企業(yè)方式設(shè)立基金，明確相關(guān)資金專項(xiàng)用于對(duì)基金出資的，原則上按照政府出資有關(guān)要求管理。 政府出資設(shè)立基金，應(yīng)由財(cái)政部門結(jié)合基金設(shè)立情況和財(cái)政承受能力，合理確定出資規(guī)模、比例和時(shí)間安排。 政府對(duì)基金的出資應(yīng)按規(guī)定納入財(cái)政預(yù)算管理，加強(qiáng)年度預(yù)算安排與基金出資的銜接。