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近年來，政府投資基金的“合肥模式”受到廣泛關(guān)注，在看到合肥模式成功的同時，很多地方政府也在思考本地是否可以采取同樣的模式？政府直接投資項目是否值得推廣？
作者認為合肥模式的成功需要天時地利人和，如果盲目的照搬，還是具有很大的風險。那么，政府投資基金的其他運作模式，效果如何？本文筆者在思考上述問題的同時，希望通過梳理部分地方政府在政府投資基金運作方面的突出特色，予以對比，以供參考和討論。不同地方政府應審時度勢，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，設計當?shù)卣顿Y基金的運作模式。本文簡要介紹一下“蘇州模式”。
一、政府投資基金的“蘇州模式”
“蘇州模式”就是參股模式，主要是指地方政府投資基金通過與合作機構(gòu)共同設立子基金，吸引和聚集創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。這種方式也是市場化母基金通常的運作方式，相對而言，參股模式的運作也更為市場化。
綜合全國各地政府投資基金的實際運作情況來看，目前大部分的地方政府投資基金都采取參股子基金模式運作，但是在實踐中成效明顯不一，蘇州政府投資基金取得的成績還是非常明顯和突出。截至2021年5月初，數(shù)據(jù)顯示，目前蘇州市共有登記私募基金管理人429家，備案私募基金產(chǎn)品1580只，管理基金總規(guī)模超4000億元，蘇州私募股權(quán)投資基金數(shù)量、管理基金只數(shù)及管理規(guī)模均穩(wěn)步增長，在江蘇省內(nèi)穩(wěn)居第一。
二、我國政府投資基金參股模式的最早實踐
我國政府投資基金的最早起源是地方政府為了活躍地方創(chuàng)業(yè)投資活動、促進地方經(jīng)濟發(fā)展而采取的探索性舉措。
2002年1月，為了吸引和帶動社會資本投資于中關(guān)村園區(qū)中小科技企業(yè)，幫助企業(yè)獲得創(chuàng)業(yè)投資，中關(guān)村管委會出資設立了“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導資金”，以跟進投資的方式鼓勵創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)投資園區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)。這是我國第一只由政府出資設立的具有“引導”之名的創(chuàng)業(yè)投資引導基金。
2005年11月，國家發(fā)展和改革委員會等十部委聯(lián)合頒布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，該《辦法》第22條規(guī)定：“國家與地方政府可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設立與發(fā)展。”該辦法的出臺，從國家層面確立了政府創(chuàng)投引導基金的地位，使創(chuàng)投引導基金從試點運作開始走向了規(guī)范運作。
《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》是我國政府在創(chuàng)業(yè)投資引導基金設立和運作方面的第一個全國性規(guī)范性文件，成為指導各地政府設立政府引導基金的文件綱要。2006年，北京中關(guān)村科技園區(qū)和江蘇蘇州工業(yè)園這兩個科技園區(qū)開始率先采用參股模式進行運作政府引導基金。
2006年3月，蘇州工業(yè)園和國家開發(fā)銀行共同發(fā)起設立一只創(chuàng)業(yè)投資母基金，首期規(guī)模是10億元。該母基金運作的最大特點是，對于合作投資管理機構(gòu)設立子基金，僅要求其注冊地是蘇州。放眼全國，蘇州母基金的定位基本上是獨一無二，因此，蘇州母基金很快得到國內(nèi)眾多業(yè)內(nèi)知名投資管理機構(gòu)的青睞，為蘇州引進了眾多業(yè)績優(yōu)秀的投資機構(gòu)。
2010年，蘇州工業(yè)園母基金進一步升級，國開金融有限責任公司和蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團有限公司共同發(fā)起設立國創(chuàng)母基金，國創(chuàng)母基金首期資金規(guī)模150億元，分為PE（私募股權(quán)投資）母基金和VC（風險投資）母基金兩個板塊。其中，PE板塊名稱為國創(chuàng)開元股權(quán)投資基金，首期規(guī)模100億元，主要投資于專注產(chǎn)業(yè)整合、并購重組的股權(quán)投資基金；VC板塊名稱為國創(chuàng)元禾創(chuàng)業(yè)投資基金，首期規(guī)模50億元，主要投資于專注早期和成長期投資的創(chuàng)投基金。
嚴格來講，蘇州工業(yè)園和國家開發(fā)銀行共同設立的母基金并不是政府投資基金，其運作還是相對市場化，但是蘇州工業(yè)園作為地方經(jīng)濟發(fā)展的一個部分，還是對其參股投資的子基金提出了一個基本的要求，就是要求合作的子基金要注冊在蘇州，但是對于投資地域并無限制。僅此一項，令蘇州成為眾多投資機構(gòu)眼中最有吸引力的聚集地，當然蘇州母基金管理團隊的市場化運作也是構(gòu)成蘇州吸引力的一個必要因素，因此，我們現(xiàn)在可以看到眾多知名投資機構(gòu)除了布局北上廣深以外，基本上在蘇州都有辦公室。
三、蘇州市政府投資基金的設立和發(fā)展
為了進一步提高財政資金使用效益，發(fā)揮好財政資金的杠桿作用，規(guī)范政府投資基金管理，促進政府投資基金持續(xù)健康運行，2015年12月，財政部先后出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號）、《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（財建〔2015〕1062號）。自此以后，我國政府投資基金迎來了大發(fā)展階段，各地方政府紛紛設立政府投資基金，在運作模式上，基本都采取了參股模式。
蘇州政府在設立政府投資基金方面起步比較早。為創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，引導更多社會資金投入實體經(jīng)濟，2011年，蘇州設立了政府產(chǎn)業(yè)引導基金，通過政府信用，吸引更多社會資本，帶動各類要素流向先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等領域，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了強有力的支持。
蘇州市政府性投資基金主要包括兩類，一類是財政資金出資成立的政府投資基金；另一類是國有企業(yè)參與出資的產(chǎn)業(yè)投資基金，主要投向涵蓋生物醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)、智能制造、現(xiàn)代服務業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)村振興等政策重點支持的產(chǎn)業(yè)領域。
為實現(xiàn)政府投資基金的可持續(xù)發(fā)展，2016年，蘇州設立政府引導基金管理中心，負責建設政府引導基金數(shù)據(jù)庫，收集、整理和利用各類被投資企業(yè)和項目、子基金管理人、社會出資人等信息，開展制度建設、風險控制和政策目標評估等工作，并在2017年出臺《蘇州市產(chǎn)業(yè)引導基金管理辦法》。此外還設置了科學的考評體系，對基金管理人、托管銀行提出具體的風險控制要求，定期梳理、加強整合，制定回購、并購、上市等多元化退出方案。一系列監(jiān)管措施，使政府投資基金在有效推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，也擁有了一道切實有效的安全“防火墻”。
2017年，蘇州通過國有資本和金融資本的對接，設立蘇州市創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金，首期規(guī)模120億元。蘇州市創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金，以“母基金+子基金”的方式，運用市場手段引進優(yōu)秀的基金及管理團隊，投資蘇州市的新興產(chǎn)業(yè)。自成立以來，蘇州市創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金廣泛接觸契合蘇州產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的優(yōu)秀投資管理機構(gòu)，積極引進社會資本和優(yōu)秀的投資管理團隊落地蘇州，投資蘇州市新興產(chǎn)業(yè)，以基金平臺吸引全國優(yōu)秀資源支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)、發(fā)揮基金招商的作用。
截至2020年12月底，蘇州市政府性投資基金累計投資項目共823個，其中投資子基金271個，直接投資項目552個，預計帶動社會資本形成投資總規(guī)模1828.59億元。全市財政投資基金直接和間接累計投資企業(yè)近1500家，被投企業(yè)中已有53家成功在國內(nèi)IPO，8家在海外上市。
蘇州市設立的政府性投資基金在引導和優(yōu)化資源配置，落實重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策部署，加快促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快提升創(chuàng)新發(fā)展能力等方面發(fā)揮了積極作用。
四、蘇州政府投資基金在實踐中始終堅持創(chuàng)新
（一）構(gòu)建多層次政府投資基金體系。經(jīng)過多年發(fā)展，蘇州不斷豐富政府投資基金層次。針對企業(yè)不同發(fā)展階段和需求，從企業(yè)初期成果轉(zhuǎn)化的天使輪投資，到成長期、成熟期扶優(yōu)扶強的不同輪次投資，建立了一整套服務企業(yè)全生命周期的政府投資基金組合。為了加強對早期企業(yè)的扶持發(fā)展，2021年1月4日，蘇州市天使投資引導基金揭牌，基金由市本級和各市、區(qū)共同出資設立，基金規(guī)模達60億元。2021年8月，蘇州市出臺了《蘇州天使投資引導基金管理辦法》，近日已經(jīng)開始全國征集合作機構(gòu)，致力于為種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)發(fā)展注入優(yōu)質(zhì)“資本活水”。
（二）引進優(yōu)秀團隊，助力企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。蘇州市政府產(chǎn)業(yè)引導基金在滿足財政資金投資項目范圍及投資比例要求的前提下，創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，吸引國內(nèi)知名創(chuàng)投機構(gòu)和子基金落戶蘇州。充分發(fā)揮優(yōu)秀管理團隊在資本運作、企業(yè)管理、市場資源等方面的優(yōu)勢，為被投企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略梳理、加強內(nèi)部管理、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈對接等方面提供助力。目前，已有近700家蘇州企業(yè)獲得了政府產(chǎn)業(yè)引導基金的直接或間接投資，一大批創(chuàng)新型企業(yè)得以實現(xiàn)跨越發(fā)展。
（三）制定激勵政策，引導資金流向優(yōu)質(zhì)企業(yè)。蘇州政府基金在基金管理上，通過跟蹤子基金投資方向、投資進展，采取正向激勵的方式，不斷引導基金管理團隊加大對本地優(yōu)秀公司的關(guān)注力度。2021年8月20日，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)投引導基金管理中心對2020-2021年度園區(qū)創(chuàng)投引導基金參股子基金的評價予以公布。這是國內(nèi)首家政府引導基金公開發(fā)布參股子基金評級結(jié)果。
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