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當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的時(shí)候，一些看似正常的政策變化就會(huì)顯得格外沉重，造成的影響也會(huì)被放大。近期，各個(gè)地方紛紛開始落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》（下稱《措施》）。雖然在公開領(lǐng)域未見到《措施》全文，但從媒體報(bào)道可見，相關(guān)政策主要是從建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)出發(fā)，對(duì)各地的招商引資行為進(jìn)行規(guī)范，其中的核心則是取消地方性的優(yōu)惠政策。安邦智庫(kù)（ANBOUND）的研究人員梳理了部分地方根據(jù)國(guó)務(wù)院《措施》制定的招商引資整改行動(dòng)，從中整理出有待清理和禁止的“負(fù)面清單”行為。大致包括如下類別：

（1）不得簽訂新的與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持協(xié)議。

（2）不得以套“馬甲”及其他隱蔽方式簽訂新的扶持協(xié)議并進(jìn)行稅收返還。

（3）不得將非制造業(yè)企業(yè)納入先進(jìn)制造業(yè)門類，并享受相關(guān)扶持資金。

（4）對(duì)非科技部門認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)，不得給予高新技術(shù)企業(yè)相關(guān)扶持資金。

（5）不得以“外資外貿(mào)”名義，給予新的高檔消費(fèi)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)與稅收掛鉤的扶持資金。

（6）不得新增對(duì)社保繳費(fèi)人數(shù)為零的經(jīng)營(yíng)主體給予扶持。

（7）不得新增對(duì)金融行業(yè)的高收入經(jīng)營(yíng)主體給予與稅收掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)。

（8）不得通過(guò)中介機(jī)構(gòu)撥付扶持企業(yè)的資金。

（9）不得給予新成立的注冊(cè)地與經(jīng)營(yíng)地分離的經(jīng)營(yíng)主體相關(guān)扶持資金。

（10）不得對(duì)中介機(jī)構(gòu)開展的企業(yè)市內(nèi)跨區(qū)遷移服務(wù)給予扶持。

（11）原則上遷入?yún)^(qū)不得給予企業(yè)高于遷出區(qū)的扶持政策。

（12）中介機(jī)構(gòu)不得以壘高規(guī)模的方式賺取扶持資金差價(jià)。

（13）不得存在以稅收返還為收入的招商中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人。

（14）不得存在與建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)相違背的其他招商行為。

上述這些做法，都是過(guò)去地方政府在招商引資中的創(chuàng)新實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，在國(guó)務(wù)院《措施》出臺(tái)后，不管這些做法是明規(guī)則還是潛規(guī)則，在今后的招商引資中都要被禁止和清理。部分地方還規(guī)定，禁止基層干部直接參與招商中介活動(dòng)并從中謀取私利，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，從嚴(yán)處理。這意味著，過(guò)去招商引資中面向個(gè)人的激勵(lì)措施，今后可能變成反腐敗對(duì)象。

安邦研究人員要指出的是，此次給很多地方造成困惑的國(guó)務(wù)院《措施》，并不是突然出臺(tái)的新改革政策，而是一項(xiàng)早在十多年前就試圖啟動(dòng)的改革。

2013年，十八屆三中全會(huì)的《決定》提出，“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策?！?014年12月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（即“62號(hào)文”），從三方面規(guī)范清理優(yōu)惠政策：（1）統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)限，堅(jiān)持稅收法定原則。除專門稅收法律法規(guī)外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策。（2）規(guī)范非稅等收入管理，嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地，嚴(yán)禁低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國(guó)有資源。（3）嚴(yán)格財(cái)政支出管理，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得對(duì)企業(yè)規(guī)定財(cái)政優(yōu)惠政策。對(duì)違法違規(guī)制定的各項(xiàng)財(cái)政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅(jiān)決予以取消。

  上述改革的政策意圖，是在全國(guó)加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。當(dāng)時(shí)中國(guó)仍處在入世后“黃金增長(zhǎng)期”，各地爭(zhēng)相以優(yōu)惠政策引進(jìn)外資。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，在2013年時(shí)，已出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約50項(xiàng)，幾乎囊括了全國(guó)所有省份。在此背景下，清理地方優(yōu)惠政策面臨很大的現(xiàn)實(shí)阻力，尤其在外資中引發(fā)了不小的反彈。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在長(zhǎng)三角地區(qū)調(diào)研時(shí)，就有不少臺(tái)商向李總理反映突然取消優(yōu)惠政策造成的問(wèn)題。由于很多優(yōu)惠政策都是地方政府招商引資的承諾，如果突然取消，事實(shí)上會(huì)造成地方政府違約。在現(xiàn)實(shí)壓力下，國(guó)務(wù)院當(dāng)時(shí)暫緩了執(zhí)行“62號(hào)文”，為政策變化留出了緩沖期。

此后幾年，國(guó)內(nèi)招商引資的做法在政策慣性下的變化不太大，再加上美國(guó)對(duì)華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)、新冠疫情三年沖擊等重大事件干擾，中國(guó)取消地方性優(yōu)惠政策的做法也就放到了一邊。現(xiàn)在，隨著中國(guó)把建設(shè)更高水平制度型開放提到更高位置，再加上近幾年強(qiáng)調(diào)建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，地方性的各種優(yōu)惠政策面臨更大的清理力度

面對(duì)形勢(shì)變化，地方政府應(yīng)該怎么辦？

  首先，地方在出臺(tái)優(yōu)惠政策招商引資方面要轉(zhuǎn)變觀念。要強(qiáng)調(diào)的是，此次中央國(guó)務(wù)院清理地方優(yōu)惠政策與十多年前不同，地方不要對(duì)保留政策“自留地”抱有幻想。要意識(shí)到，清理地方性的稅收優(yōu)惠，相當(dāng)于在招商引資領(lǐng)域內(nèi)搞“政策削藩”，地方不能再自搞一套，要按中央的要求來(lái)。地方政府在過(guò)去招商引資中積累的很多經(jīng)驗(yàn)，這次恐怕大部分都要清零了。

  其次，地方在政策環(huán)境創(chuàng)造方面，要從“小優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向“大優(yōu)惠”。中央取消的是地方性的“小優(yōu)惠”，但國(guó)家仍將保留或新增全國(guó)統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，包括發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等領(lǐng)域的優(yōu)惠政策。此外，國(guó)家實(shí)行的自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)政策、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃等包含的優(yōu)惠政策、先行先試做法，可能會(huì)繼續(xù)保留。地方政府要考慮本地發(fā)展與這些國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃的優(yōu)惠政策的銜接和參與問(wèn)題，爭(zhēng)取能夠被國(guó)家優(yōu)惠政策所覆蓋。

  第三，地方在塑造發(fā)展環(huán)境方面要有變化，打法要變。從“硬環(huán)境”轉(zhuǎn)向“軟環(huán)境”，從“硬優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向“軟服務(wù)”。今后，地方招商引資將無(wú)法依靠財(cái)稅讓利、土地優(yōu)惠等“硬優(yōu)惠”政策來(lái)吸引企業(yè)。地方在招商引資工作中，要在培育營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)能力、服務(wù)創(chuàng)新、城市綜合生活配套、宜居性、城市文化等方面多下功夫，以更好的營(yíng)商環(huán)境和服務(wù)能力來(lái)吸引和留住企業(yè)。

  第四，地方在招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及開發(fā)區(qū)建設(shè)方面，要從吸引企業(yè)轉(zhuǎn)向形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。過(guò)去，招商引資是“項(xiàng)目思維”，主要關(guān)注吸引單個(gè)企業(yè)。近年來(lái)，招商引資轉(zhuǎn)向“鏈?zhǔn)剿季S”，按產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)招商，通過(guò)延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈來(lái)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈，形成相互依存關(guān)系更強(qiáng)、且有產(chǎn)業(yè)配套關(guān)系的產(chǎn)業(yè)鏈；多條相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈聚集發(fā)展，形成更具競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。未來(lái)，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展要轉(zhuǎn)向“生態(tài)思維”——重視產(chǎn)業(yè)生態(tài)建設(shè)。產(chǎn)業(yè)生態(tài)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)環(huán)境和平臺(tái)環(huán)境，不僅具有企業(yè)和供應(yīng)鏈要素，還包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境、各種創(chuàng)新要素及較完善的公共服務(wù)。

  第五，地方要注意培育自身特色，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的精準(zhǔn)定位和差異化發(fā)展。取消地方優(yōu)惠政策后，由于要素和環(huán)境不同，發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)展中地區(qū)之間招商引資的差別會(huì)拉大。對(duì)發(fā)展中地區(qū)來(lái)說(shuō)，形成發(fā)展特色很重要，要考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、資源稟賦、特色文化資源等，要形成具有地方特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體。

最終分析結(jié)論：

  當(dāng)前國(guó)內(nèi)強(qiáng)調(diào)建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)，取消地方性優(yōu)惠政策、拆掉政策“土圍子”，已經(jīng)成為全國(guó)性的要求。在此背景下，各級(jí)地方需要轉(zhuǎn)換思維、強(qiáng)化服務(wù)、突出特色，才有可能在新的招商引資政策環(huán)境之下，尋找到新的發(fā)展空間。但是，在清理地方性優(yōu)惠政策的同時(shí)，也要注意由此帶來(lái)的地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)，如果很多企業(yè)批評(píng)政府違約，那絕對(duì)不是小事，政府失信是對(duì)營(yíng)商環(huán)境更大的破壞。對(duì)于這些后果，中央和地方政府可能都需要想清楚。