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聚智慧、立產(chǎn)業(yè)、興地方
近期，據(jù)公開報(bào)道，各地方政府正密集學(xué)習(xí)并部署貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進(jìn)招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，與之相配套的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下簡(jiǎn)稱：“條例”），將于8月1日起正式施行。條例從四個(gè)方面明確了19項(xiàng)政策措施不得包含的內(nèi)容，應(yīng)該說(shuō)建立了一個(gè)涵蓋經(jīng)營(yíng)主體生命全周期、經(jīng)營(yíng)全鏈條的審查標(biāo)準(zhǔn)體系。條例還規(guī)定縣級(jí)以上人民政府將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入法治政府建設(shè)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。
無(wú)論是國(guó)家政策還是行政法規(guī)均對(duì)構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)，清理“小政策”和“稅收洼地”規(guī)范地方政府招商引資行為提出史上最嚴(yán)格的要求，地方招商引資政策和制度將迎來(lái)重大變化。
對(duì)此，我們必須把認(rèn)識(shí)上升到國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的高度與站位，深刻認(rèn)識(shí)到：新的發(fā)展階段，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，需要大力破除行政性壟斷和地方保護(hù)，推動(dòng)清理妨害統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施。
目前多地政府開始貫徹落實(shí)，清理違規(guī)稅收優(yōu)惠和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，推動(dòng)招商引資變革。要求逐步減輕對(duì)優(yōu)惠政策的依賴，轉(zhuǎn)而在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上加大功夫，推進(jìn)科學(xué)、精準(zhǔn)、透明、合規(guī)招商引資。
對(duì)此，今年國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)一部署，圍繞深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革開展審計(jì)，著眼推動(dòng)加快全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，密切關(guān)注財(cái)政、金融、國(guó)企國(guó)資、外貿(mào)外資等關(guān)鍵領(lǐng)域重大改革任務(wù)的落實(shí)和進(jìn)展情況，深入審查一些地方招商引資中違規(guī)出臺(tái)“小政策”、形成“稅收洼地”等問(wèn)題，嚴(yán)肅查處違規(guī)返稅亂象。提出有針對(duì)性、操作性的建議，開展稅收征管審計(jì)，盯緊看好寶貴的財(cái)政資金。
近期，國(guó)家審計(jì)署向各地下發(fā)的《關(guān)于征求違規(guī)稅費(fèi)返還和虛增財(cái)政收入相關(guān)問(wèn)題意見的函》指出：一些地方以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、扶持資金等名義向企業(yè)直接或變相返還稅費(fèi)等問(wèn)題，違反《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)）要求，影響全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，相關(guān)優(yōu)惠政策應(yīng)停止執(zhí)行并予以清理。”
在審計(jì)風(fēng)暴劍指清理整頓地方政府違規(guī)承諾稅收返還和財(cái)政補(bǔ)貼浪潮之下，各地陸續(xù)曝出一些涉及政府違規(guī)稅收返還的典型案例如下：
上市公司江蘇博遷新材料股份發(fā)布《關(guān)于退回政府補(bǔ)助的公告》顯示，2023年該公司獲得兩筆總計(jì)2400萬(wàn)元來(lái)自宿遷高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局撥付的獎(jiǎng)勵(lì)資金。近日，公司收到宿遷高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)《退回獎(jiǎng)勵(lì)通知書》，因不符合相關(guān)政策，為規(guī)范財(cái)政支出行為，公司應(yīng)將上述兩筆獎(jiǎng)勵(lì)資金匯入其指定賬戶。
上市公司安徽黃山膠囊股份，其也發(fā)布公告稱，近日收到旌德縣財(cái)政局函件《關(guān)于退返財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金的函》，根據(jù)《宣城市財(cái)政局關(guān)于下達(dá)2023年國(guó)家產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)資金（第二批）的通知》（財(cái)企【2023】467號(hào)）文件的要求，公司需退回2017年9月和2021年10月收到的財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金人民幣1400萬(wàn)元。
中國(guó)（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)青島片區(qū)管理委員會(huì)發(fā)布公告，其向某貿(mào)易公司送達(dá)了《關(guān)于退還外貿(mào)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼的決定書》，要求其“收到?jīng)Q定書之日起十個(gè)工作日內(nèi)分別退還獎(jiǎng)勵(lì)資金510450元、653325元、485775元、505875元、692750元、1066125元、150850元，并賠償我委損失（自收到扶持款之日起按照一年期同期貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率計(jì)付至實(shí)際退還之日）。逾期未支付款項(xiàng)的，我委將依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！?/span>
其實(shí)，如果梳理一下政策沿革脈絡(luò)的話，你會(huì)發(fā)現(xiàn)目前無(wú)論是國(guó)務(wù)院意見還是公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例的規(guī)定均不是空穴來(lái)風(fēng)，而是有章可循：早在2013年十八屆三中全會(huì)的《決定》中，明確提出了“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策?！钡闹笇?dǎo)思想。
2014年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（即“62號(hào)文”），2014年12月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（即“62號(hào)文”），要求全面規(guī)范清理優(yōu)惠政策。但是當(dāng)時(shí)已出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約五十多項(xiàng)，幾乎囊括了全國(guó)所有省份。在此背景下，清理地方優(yōu)惠政策面臨很大的現(xiàn)實(shí)阻力，尤其在外資中引發(fā)了不小的反彈。由于很多優(yōu)惠政策都是地方政府招商引資的承諾，如果突然取消，事實(shí)上會(huì)造成地方政府違約失信。在多重現(xiàn)實(shí)壓力下，國(guó)務(wù)院當(dāng)時(shí)暫緩了執(zhí)行“62號(hào)文”，表述為“待今后另行部署后再進(jìn)行”。
當(dāng)時(shí)，中央政府依然給地方政府自覺(jué)清理自留地的小政策留出了相當(dāng)大的緩沖空間，并沒(méi)有一刀切的對(duì)地方稅優(yōu)政策的徹底清理，但是各地政府卻曲解了中央政府的意圖，將緩沖空間當(dāng)成了可以保留的“自留地”，特別這幾年的招商白熱化內(nèi)卷中，很多地方出現(xiàn)了“零地價(jià)”“地方留存部分全額返還”“拎包入住”等加碼內(nèi)卷，可謂是變本加厲無(wú)所不用其極。
2022年的政策措辭還是“逐步取消、逐步清理”，但是現(xiàn)在的政策與法規(guī)則是“停止執(zhí)行、19項(xiàng)不得”，這種疾言厲色、雷厲風(fēng)行的態(tài)度已然躍然紙上?？梢?，此次中央國(guó)務(wù)院清理地方優(yōu)惠政策態(tài)度之堅(jiān)決，地方政府不能再對(duì)這種“自留地”的保留抱有幻想。這同時(shí)也意味著，地方政府和行業(yè)主體在過(guò)去招商引資中積累的很多所謂的“成功經(jīng)驗(yàn)”，在最新政策與行政法規(guī)面前，這次恐怕大部分都要防范“經(jīng)驗(yàn)害死人”了。
反應(yīng)最快的是上海，迅速發(fā)布了《上海市招商整改任務(wù)清單“二十條”》，要求立即清理與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持政策，全面禁止“稅收優(yōu)惠政策”招商行為“招商整改20條”和“招商行為負(fù)面清單“14條”：
目前多地開始對(duì)稅收優(yōu)惠、稅收返還、稅收?qǐng)@區(qū)返稅、納稅貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等一系列政策進(jìn)行專項(xiàng)清理，并發(fā)布文件予以廢止。之前，有據(jù)可查的是已經(jīng)有55個(gè)地區(qū)清理廢止違規(guī)出臺(tái)的稅收返還優(yōu)惠政策。
浙江省也發(fā)文稱，依法依規(guī)征稅收費(fèi)，嚴(yán)格落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過(guò)頭稅費(fèi)”、亂收費(fèi)。不得違規(guī)對(duì)稅費(fèi)收入指標(biāo)進(jìn)行考核排名。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策。除國(guó)家另有規(guī)定外，要逐步取消對(duì)各類區(qū)域的財(cái)政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。
江西省最新公開發(fā)布文件要求，2025年前應(yīng)逐步取消對(duì)所轄開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類功能區(qū)以及特定行業(yè)、企業(yè)的財(cái)政收入全留或增量返還政策。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)和與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策，已經(jīng)出臺(tái)的沒(méi)有執(zhí)行期限應(yīng)按規(guī)定程序?qū)徟蟠_定執(zhí)行期限，執(zhí)行期滿后一律停止執(zhí)行。
新政下，地方政府招商引資怎么搞？
上述可知，如果說(shuō)上海、江浙等、長(zhǎng)三角、珠三角，成渝等發(fā)達(dá)地區(qū)擁有非常好的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、完整的產(chǎn)業(yè)鏈、寬松的營(yíng)商環(huán)境，坐享招商引資絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，具有殺伐果斷清理追還底氣的話，那么我們中西部地區(qū)，區(qū)縣域在比較優(yōu)勢(shì)完全被吊打的現(xiàn)實(shí)下，如何貫徹執(zhí)行國(guó)家政策文件，如何轉(zhuǎn)變招商模式、方式方法，既有一定的吸引力，又不違規(guī)違法？
根據(jù)筆者多年來(lái)服務(wù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，模式創(chuàng)新，路徑多元，市場(chǎng)配置、國(guó)資引導(dǎo)、契約獎(jiǎng)懲等等是目前解決依法合規(guī)招商的有效措施與方法：
一、股權(quán)投資替代“稅收返還”。建立股權(quán)投資型產(chǎn)業(yè)公司采用投資的方式代替“稅收返還”是可行的路徑之一。如近期“重慶模式”對(duì)園區(qū)改革“四個(gè)加快”中明確提出“推進(jìn)園區(qū)開發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)公司重組，加速向產(chǎn)業(yè)投資公司、資本運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型?！北绕鸶鶕?jù)企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼而言，股權(quán)投資不僅模式更加豐富多樣，并且可以更加深入的了解企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)企業(yè)提供有針對(duì)性的支持。
二、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金代替“財(cái)政補(bǔ)貼”。如合肥所采取的合肥產(chǎn)投集團(tuán)利用產(chǎn)投融合模式，蘇州采取的地方政府投資基金與合作機(jī)構(gòu)共同設(shè)立子基金，引入風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的模式都取得了較大的成功。更多地方政府開始配置產(chǎn)業(yè)投資基金，用投資的眼光進(jìn)行招商 ，通過(guò)對(duì)企業(yè)的盡職調(diào)查和技術(shù)論證，既避免因發(fā)展沖動(dòng)造成盲目招引、無(wú)效投入；又可以前瞻性的投資布局新興行業(yè)，圍繞傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、新興產(chǎn)業(yè)壯大、未來(lái)產(chǎn)業(yè)培育，因地制宜加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
政府產(chǎn)業(yè)基金是指由政府出資（財(cái)政或國(guó)有資本），主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金 和創(chuàng)業(yè)投資基金。隨著實(shí)踐的發(fā)展，政府產(chǎn)業(yè)基金逐步發(fā)展成為一種招商引資的新方式和新的產(chǎn)業(yè)政策工具，其實(shí)也是一種以市場(chǎng)化方式使用財(cái)政資金的探索。
產(chǎn)業(yè)基金通過(guò)在經(jīng)濟(jì)低谷期支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)行逆周期投資，在企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)和資產(chǎn)證券化后退出，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保障增值，既解決了產(chǎn)業(yè)招引，扶持了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政資金的合規(guī)“進(jìn)退流轉(zhuǎn)?！?。
三、管委會(huì)+公司招商模式。如煙臺(tái)煙臺(tái)高新區(qū)以“創(chuàng)新優(yōu)化國(guó)有資源配置，提高國(guó)有資本運(yùn)行效率”為導(dǎo)向，通過(guò)公司+管委會(huì)改革，全面實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的投融資平臺(tái)向市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型，明確4家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的法人地位和功能定位，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率。打造產(chǎn)業(yè)化市場(chǎng)主體金融控股、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，注入資產(chǎn)規(guī)模達(dá)118億元，創(chuàng)新推行“園區(qū)開發(fā)+項(xiàng)目招引+運(yùn)營(yíng)服務(wù)+基金配套”的“平臺(tái)+國(guó)企”一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與招商模式，大力發(fā)展特色鮮明的產(chǎn)業(yè)園，以市場(chǎng)化思維創(chuàng)新與企業(yè)的合作方式，走出了一條集約化內(nèi)涵式的高質(zhì)量發(fā)展新路徑。
四、成立市場(chǎng)化招商主體契約化招商模式。今年4月份安徽阜陽(yáng)市全市首家國(guó)有專業(yè)招商公司——阜陽(yáng)市東合產(chǎn)業(yè)投資有限公司在潁東區(qū)揭牌，標(biāo)志著政府主導(dǎo)招商與市場(chǎng)化招商雙輪驅(qū)動(dòng)的新嘗試落地。
構(gòu)建政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)化招商機(jī)制，組建阜陽(yáng)市東合產(chǎn)業(yè)投資有限公司，是潁東區(qū)打造更專業(yè)、更高效招商工作機(jī)制的創(chuàng)新之舉。東合產(chǎn)業(yè)投資由潁東區(qū)招商投資促進(jìn)中心主管，采取公司架構(gòu)，完全剝離行政職能，獨(dú)立行使公司職權(quán)。公司設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，董事長(zhǎng)由該區(qū)招商投資促進(jìn)中心委派，總經(jīng)理通過(guò)社會(huì)招聘產(chǎn)生。公司內(nèi)設(shè)招商投資部、綜合服務(wù)部，人員面向社會(huì)招聘產(chǎn)生。
“東合產(chǎn)業(yè)投資主要任務(wù)是研究招商政策、評(píng)估招商項(xiàng)目、推廣招商方案等，以更加精準(zhǔn)、高效的方式吸引和推動(dòng)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地?！惫就ㄟ^(guò)對(duì)各地招商政策進(jìn)行深入研究，結(jié)合潁東區(qū)實(shí)際制定適應(yīng)企業(yè)需求的招商政策，并為政府決策提供政策咨詢服務(wù)；深入篩選和評(píng)估招商項(xiàng)目，為政府部門提供專業(yè)的項(xiàng)目分析、盡職調(diào)查、投資評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)；制定切實(shí)可行的招商推廣方案，組織策劃各類招商活動(dòng)，利用各類展會(huì)等平臺(tái)，積極推動(dòng)招商推介和項(xiàng)目線索收集，并與企業(yè)進(jìn)行招商洽談對(duì)接。
東合產(chǎn)業(yè)作為市場(chǎng)化招商主體，與招引企業(yè)簽訂《入?yún)^(qū)協(xié)議》和《合作協(xié)議》詳細(xì)約定對(duì)入?yún)^(qū)企業(yè)的投資強(qiáng)度、達(dá)產(chǎn)納稅、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、績(jī)效考核、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、兌現(xiàn)條件等等，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼均由區(qū)屬國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)化主體與投資人通過(guò)市場(chǎng)化合同方式予以約定，對(duì)入園企業(yè)進(jìn)行契約化考核獎(jiǎng)懲。
五、從“項(xiàng)目”招商轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈”招商。地方在招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)及開發(fā)區(qū)建設(shè)方面，需從吸引企業(yè)轉(zhuǎn)向形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。從“項(xiàng)目思維”轉(zhuǎn)向“鏈?zhǔn)剿季S”和“生態(tài)思維”，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈，形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群和完善的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
六、從“硬配套”向“軟服務(wù)”轉(zhuǎn)變。地方政府在塑造營(yíng)商發(fā)展環(huán)境方面需有所變革，從“硬環(huán)境”轉(zhuǎn)向“軟環(huán)境”，從“硬優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向“軟服務(wù)”。未來(lái)，招商引資將不再依賴財(cái)稅讓利、土地優(yōu)惠等“硬優(yōu)惠”政策，而是更多關(guān)注營(yíng)商環(huán)境、服務(wù)能力、服務(wù)創(chuàng)新、城市綜合生活配套等方面，以吸引和留住企業(yè)。
七、揚(yáng)長(zhǎng)避短，差異化發(fā)展。地方應(yīng)培育自身特色，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的精準(zhǔn)定位和差異化發(fā)展。在取消地方優(yōu)惠政策后，發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)展中地區(qū)在招商引資上的差異將更為明顯。中西部發(fā)展中地區(qū)需考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦等因素，形成具有地方特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和載體。
